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Dissolution de l’Assemblée nationale française par Emanuel Macron : Analyse critique du régime semi-présidentiel français ( Tribune)

Avant d’entrer dans le vif du sujet, il est sans doute utile de revenir sur la notion même de régime semi-présidentiel. Dans l’esprit de ceux qui utilisent cette qualification, il s’agirait d’une variété de système mixte. Mais ils ne songent évidemment pas au concept classique de «gouvernement mixte», tel qu’on peut le trouver dans la tradition politique depuis le faux Xénophon ou Polybe jusqu’à Blackstone, c’est à dire un gouvernement qui associe un élément monarchique, un élément démocratique et un élément aristocratique. On sait que les partisans de cette forme de gouvernement pensent qu’il permettrait de combiner les avantages de chacun de ces éléments, sans en avoir les défauts. Ce qui devait attirer l’ironie de Bentham, qui insinuait que le gouvernement mixte pourrait bien avoir tous les défauts de chacun des gouvernements simples sans en avoir aucun des avantages. En tout cas, cette doctrine a dû être abandonnée et la plupart des systèmes se sont proclamés démocratiques.
Le régime semi-présidentiel est une catégorie de régime politique théorisée par le juriste français Maurice Duverger comme présentant des caractéristiques mixte de deux autres grandes catégories:

  • Le régime parlementaire, caractérisé par une séparation des pouvoirs souples et par la responsabilité du gouvernement devant le parlement en contrepartie de pouvoirs du gouvernement sur le parlement, en particulier du droit de dissolution.
  • Le régime présidentiel, caractérisé par une séparation stricte des pouvoirs, par l’absence de responsabilité gouvernementale et par l’absence du droit de dissolution.
    Par-là, l’on peut comprendre que le « semi-présidentiel » sous prétexte qu’il s’agit d’un régime parlementaire avec un élément pris au régime présidentiel, l’élection du président au suffrage universel, il est trompeur, non seulement parce qu’il a un élément en plus et non pas un élément en moins, mais aussi parce qu’un tel régime n’est pas à moitié présidentiel ou incomplètement présidentiel. On verra au contraire que dans un tel régime, le président de la République peut avoir beaucoup plus de pouvoir qu’un président de la République d’un pays au régime présidentiel.
    Mais la critique essentielle porte sur l’intérêt d’un tel classement. La classification traditionnelle parlementaire-présidentiel repose sur l’idée qu’à chaque type de régime correspond ou devrait correspondre une certaine répartition du pouvoir et un certain mode de fonctionnement. Ainsi, certains expliquent que tous les régimes modernes sont des régimes de séparation des pouvoirs, dans lesquels l’équilibre des pouvoirs est une garantie de la liberté, mais les deux régimes le feraient par des procédés différents: le régime parlementaire organiserait l’équilibre des pouvoirs par la collaboration, et le régime présidentiel par la séparation stricte. Or, une telle présentation ne résiste pas à l’examen.
    En premier lieu, on peut s’étonner de lire que le régime présidentiel se caractérise par une séparation stricte, dans la mesure où le président participe par son veto à l’exercice du pouvoir législatif et le congrès au pouvoir exécutif par le contrôle des dépenses, des actions militaires ou l’approbation des nominations et où, s’il n’y a pas de responsabilité collective du cabinet, un congrès déterminé est en mesure, dans certaines circonstances, d’obtenir le départ du président. S’il y a séparation des pouvoirs, c’est donc tout au plus une séparation organique.
    On prétend d’autre part que, dans un régime parlementaire, le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif disposent de moyens de contrôle réciproques: le pouvoir législatif pourrait renverser l’exécutif, tandis que celui-ci pourrait à son tour dissoudre au moins l’une des chambres, de sorte que le conflit serait réglé par les électeurs. En réalité, comme Carré de Malberg l’a bien montré, les deux pouvoirs ne sont nullement équivalents, en raison de la hiérarchie des fonctions. La fonction exécutive consiste à appliquer la loi, c’est-à-dire à obéir, de sorte que le pouvoir législatif reste formellement supérieur et que la dissolution est seulement pour le pouvoir exécutif un moyen de tenter de se donner un nouveau maître.
    De plus, dans la réalité d’aujourd’hui, cette présentation classique est fausse pour deux raisons:
    -Tout d’abord, la répartition du pouvoir est affectée par toutes sortes de techniques constitutionnelles, qui renforcent considérablement le pouvoir exécutif, comme les habilitations à légiférer par ordonnances, la priorité des projets gouvernementaux à l’ordre du jour, le vote bloqué, la limitation du pouvoir de l’assemblée de censurer le gouvernement, etc.
    -D’autre part, et surtout, le développement des partis politiques tend à effacer toute répartition des compétences, dès lors qu’il existe une majorité stable et cohérente.
    Comme elle est en mesure de dominer le pouvoir exécutif, celui-ci est exercé par les chefs de la majorité parlementaire et il n’y a aucun conflit possible.
    Il est vrai que dans un régime semi-présidentiel, le pouvoir est soit partagé, soit entre les mains du président. Bien plus, dans certaines circonstances, le pouvoir est davantage entre les mains du premier ministre. C’est le cas lorsqu’au lendemain des élections législatives, la majorité des députés nouvellement élus n’est pas de la même famille politique que le président, c’est le cas avec Emmanuel Macron qui s’est vu priver de la majorité parlementaire, et pour éviter de nommer un premier ministre dans la famille politique opposée à la sienne, mieux pour éviter la cohabitation, ce dernier a préféré dissoudre l’Assemblée Nationale, sinon, il se situerait un peu en retrait.
    La question que l’on se pose, est celle de savoir quel est le sort du premier ministre et son gouvernement dans un régime semi-présidentiel, après dissolution de l’Assemblée Nationale ?
    À dire vrai, cette question n’est pas nouvelle.
    Il sied de noter que dans un régime semi-présidentiel, lorsque le président de la République dissout l’Assemblée Nationale, le Premier ministre et le gouvernement restent en fonction, mais ils sont souvent limités dans leurs compétences pendant la période de dissolution. Le Premier ministre peut continuer à gérer les affaires courantes et à assurer la continuité du fonctionnement de l’État, mais il ne peut pas prendre de décisions politiques majeures ou engager de nouvelles initiatives législatives sans le soutien de la nouvelle Assemblée Nationale qui sera élue après les élections anticipées.
    Lorsque vous lisez la Constitution française, l’on peut croire que tout fonctionne selon le modèle de l’équilibre, théoriquement oui. Mais dans la pratique, la vérité est que la constitution n’a jamais fonctionné selon le modèle de l’équilibre et que le pouvoir du président tient avant tout à sa main mise sur la majorité.
    Ceux qui prétendent le contraire se fondent seulement sur une interprétation littérale de la constitution, notamment des articles 5 et 20. Aux termes de l’article 5, «Le Président de la République […] assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’État», tandis que l’article 20 dispose «Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation». Selon cette interprétation, c’est donc au gouvernement de déterminer la politique de la nation et d’en assumer la responsabilité devant l’Assemblée Nationale, tandis que le Président de la République, conformément à la théorie classique du régime parlementaire, qui le présente comme un système d’équilibre, devrait se limiter à arbitrer d’éventuels conflits entre le Gouvernement et le Parlement, notamment en prononçant la dissolution de l’Assemblée nationale, en nommant un nouveau Premier Ministre en cas de vacance, ou encore en saisissant le Conseil constitutionnel des lois contraires à la Constitution.
    Dans la réalité, en dehors des périodes de cohabitation, c’est le Président qui a toujours été le véritable et le seul détenteur du pouvoir et c’est lui seul qui a toujours déterminé la politique de la nation. En d’autres termes, dans un régime semi-présidentiel, le président est le seul maître et que le Premier Ministre doit se borner à assurer la gestion des domaines que le Président lui confie.
    De manière conclusive, le régime semi-présidentiel type français présente plusieurs inconvénients, en ce sens :
  • que l’on constate une concentration excessive du pouvoir, cela signifie que le régime semi-présidentiel français peut/donne donner trop de pouvoir au président de la République, ce qui peut créer des déséquilibres dans le système politique.
  • qu’il peut créer une instabilité gouvernementale : en raison de la cohabitation possible entre le président et le Premier ministre issu de la majorité parlementaire, le gouvernement peut être sujet à des tensions et des blocages qui peuvent entraîner une instabilité politique.
  • que ce régime crée un manque de responsabilité c’est-à-dire avec un président élu au suffrage universel direct et un Premier ministre responsable devant le Parlement, il peut être difficile de déterminer qui est vraiment responsable de l’action gouvernementale et de rendre les acteurs politiques véritablement responsables de leurs actions.
  • qu’il peut y avoir des difficultés de coordination : La dualité du pouvoir exécutif peut entraîner des frictions et des obstacles à la coordination et à la mise en œuvre des politiques gouvernementales, ce qui peut nuire à l’efficacité et à la cohérence de l’action gouvernementale.
  • qu’il peut également avoir de risque de crise politique : En cas de désaccord entre le président et le Premier ministre, il peut être difficile de trouver une solution politique satisfaisante, ce qui peut conduire à des crises politiques et à une paralysie du gouvernement.

Bref, dans un régime semi-présidentiel, le président paraît exercer un pouvoir sans limite, notamment grâce à un grand nombre de prérogatives constitutionnelles, notamment celle de nommer le Premier Ministre, de dissoudre l’Assemblée nationale, de présider le conseil des ministres. Outre le pouvoir exécutif proprement dit, il dispose encore de ce qui relève du domaine réservé, c’est-à-dire des compétences en matière de relations internationales et de défense. Il est soutenu par une majorité à l’Assemblée Nationale et au Sénat et son gouvernement peut bénéficier de délégations de compétences. Il cumule donc pouvoir législatif et pouvoir exécutif. Le système politique français est loin d’être un système de compromis entre le régime parlementaire et le régime présidentiel ou encore un système d’équilibre ou bien de partage du pouvoir, il s’agit simplement d’une sirène, de la personnalisation et d’une concentration extrême du pouvoir entre les mains d’un homme. Il faut donc bien conclure que, si l’on appelle «démocratie» un système dans lequel le peuple ou tout au moins les électeurs déterminent une politique, le système politique français en est fort éloigné.

Par Biduaya Beya Jean, chercheur en droit et analyste politique

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