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TRIBUNE : ARTICLE 219 DE LA CONSTITUTION DU 18 FEVRIER 2006 : DISPOSITION “BLOC-CADENAS” POUR LA REVISION CONSTITUTIONNELLE PENDANT LE REGIME D’EXCEPTION ?

Tribune de BIDUAYA BEYA Jean, Assistant et chercheur en Droit.

Dès l’entame, il échet de souligner que la révision constitutionnelle même dans des pays dits démocratiques n’est guère anticonstitutionnelle. La constitution en tant que loi fondamentale d’un Etat, reproduit les cycles biologiques c’est à-dire elle naît, elle se développe et enfin elle meurt. C’est pour cette raison que chaque constitution prévoit des normes sur la procédure de sa révision, lesquelles doivent être respectées. Cette autonomie régulatrice de la constitution est l’expression de sa suprématie sur toutes les normes existant dans un ordre juridique donné. On comprend dès lors que la procédure de révision d’une constitution doit revêtir une certaine rigidité, contrairement à celle d’une simple loi.


Par définition, les révisions constitutionnelles sont des retouches, des compléments et des adaptations apportés à la constitution suivant les règles et les procédures prévues par la constitution en vigueur afin de s’accommoder aux nouvelles mentalités.
Il existe deux sortes de révisions constitutionnelles:
Il y a d’abord des révisions destinées à corriger les lacunes et les imperfections techniques que peut révéler le fonctionnement des institutions ;
Il y a en suite des révisions qui marquent un tournant ou tout au moins un changement important dans l’orientation politique du régime. Tel a été le cas sous la troisième république française lors de la révision constitutionnelle du 14 Août 1884 dont l’objet était de rendre la république républicaine.
En clair, il est question dans ce présent article de nous interroger sur la procédure de la révision constitutionnelle en RDC et la possibilité de procéder à la révision constitutionnelle pendant l’état de siège, d’urgence etc.

I. PROCEDURE


Il sied de noter que la procédure de la révision constitutionnelle a été conçue en fonction des spécificités congolaises et doit être lue à la lumière de ces réalités. Elle garantit la stabilité des institutions démocratiques en l’affectant d’une assez grande rigidité. Ces principes expliquent les choix fondamentaux qui ont été opérés quant à l’initiative, la période propice et l’objet de la révision ainsi que le rôle du Législateur et du Peuple dans la procédure de révision.
Par ailleurs, il sied de noter que l’initiative de la révision constitutionnelle en RDC est réglée à l’article 218 al.1 Constitution du 18 février 2006. Elle appartient concurremment au Président de la République, au Gouvernement après délibération en Conseil des ministres, à chacune des Chambres du Parlement à l’initiative de la moitié de ses membres, à une fraction du peuple congolais constituée de 100.000 personnes, s’exprimant par une pétition adressée à l’une des deux Chambres.
Cette disposition établit un certain équilibre entre l’Exécutif et le Législatif sur l’initiative de la révision, sans perdre de vue le peuple lui-même. Néanmoins, en dépit du silence constitutionnel sur la question, la révision constitutionnelle doit être fondée sur des motifs solides. Cette exigence découle de la nature même de la constitution qui se veut un texte stable et rigide et excluant tout arbitraire dans la procédure de sa révision. Néanmoins, il doit y avoir des situations pouvant justifier une révision constitutionnelle.
Si l’initiative de la révision constitutionnelle est réglée à l’article 218 de l’actuelle constitution, la question que nous nous posons est celle de savoir dans quelle est la période propice pour pouvoir initier la révision de la constitution ? Est-ce pendant la guerre, pendant l’état de siège, d’urgence, pendant la période de paix(normale) ?
La réponse nous est donnée à l’article 219 de la constitution du 18 février 2006 qui dispose que : « aucune révision ne peut intervenir pendant l’état de guerre, l’état d’urgence ou l’état de siège ni pendant l’intérim à la Présidence de la République ni lorsque l’Assemblée nationale et le Sénat se trouvent empêchés de se réunir librement. » l’on comprend que l’article 2019 fixe des limites quant à la période au cours de laquelle une révision constitutionnelle peut être entreprise. On peut déduire de cette disposition que c’est en temps normal que l’on peut procéder à la révision constitutionnelle et non en période de troubles.

II. LIMITATION
Notons que toute révision est par essence limitée dans son objet. Cependant, outre la limitation de l’objet il est aussi des événements expressément prévus par le constituant lui-même dont la survenance commande l’interdiction de la révision constitutionnelle. C’est ce qu’on appelle limitation temporelle, car dès lors que les événements passent il est loisible au pouvoir constituant dérivé de revoir les dispositions constitutionnelles concernées. Voilà pourquoi nous allons analyser d’une part les limites formelles et temporelles, d’autre part, sans toucher sur les limites de clauses d’intangibilité.
Les limites formelles
Concernant les limites formelles, nous allons marteler sur la rigidité de la procédure de révision et la souplesse de la procédure de révision.
La Rigidité de la procédure de révision
C’est « de la procédure de révision que dépend la définition même de la constitution » lorsque celle-ci ne peut être modifiée que selon une forme ou une procédure particulière, complexe, différente de celle utilisée pour l’élaboration ou la modification des lois ordinaires, elle est qualifiée de rigide. La raison d’être de la rigidité est la primauté accordée à la constitution afin qu’elle bénéficie d’une certaine stabilité sans pour autant verser dans l’immobilisme.
La rigidité est à la fois un mode de protection de la constitution entendue comme une norme supérieure et une technique garantissant une meilleure protection des droits de citoyens. Dans la même perspective, la rigidité de la procédure de révision constitutionnelle est considérée comme un excellent moyen de lutte contre les tendances autoritaires. Elle est une assurance contre le risque de confiscation du pouvoir du peuple par les gouvernants.
Pour assurer la stabilité des institutions adoptées par les souverains, il convient de ne pas laisser aux gouvernants la latitude de modifier trop facilement la constitution, car tout pouvoir sans encadrement, sans limites se renforce au détriment de la population.
Pour notre part, la rigidité de la procédure de révision implique la complexité des mécanismes ayant trait à la révision de la constitution, ce qui permet aux gouvernants de ne s’engager à réviser la constitution que sur les questions dont ils sont surs de recueillir un large consensus de passant les majorités parlementaires. C’est la raison pour laquelle une constitution dite rigide apparait comme un gage de protection des libertés fondamentales des citoyens.
La souplesse de la procédure de révision
Dès lors que la révision est soumise à une procédure particulière et s’effectue selon les modalités prévues pour l’adoption des lois ordinaires. La constitution est qualifiée de souple. Dans ce cas, la hiérarchie des normes est affaiblie car la révision ne bénéficie pas d’une procédure supérieure qui accorderait la primauté à la constitution. Et puisque dans le cas d’espèce il n’y a pas suprématie de la constitution sur la loi on peut soutenir qu’on n’est pas en face d’une constitution.
Il est rare aujourd’hui de rencontrer des constitutions souples. L’exemple le plus caractéristique de telles constitutions est fourni par la Grande-Bretagne. En vertu de principe de la souveraineté du parlement, le législateur britannique peut à tout moment modifier la constitution ou même simplement l’ignorer, étant entendu que s’il vote une loi contraire à une disposition constitutionnelle coutumière ou écrite, il est censé avoir voulu par-là abroger ou modifier cette disposition.
De manière générale la souplesse de la procédure de révision implique la simplicité des mécanismes par lesquels une constitution est révisée. Ces mécanismes sont similaires à ceux prévus pour l’adoption ou la modification des lois ordinaires.
Les limites temporelles
Ce sont des événements interdisant la révision de la constitution. A cet effet, l’article 219 de la constitution en prévoit cinq à savoir :
L’état de guerre ;
L’état d’urgence,
L’état de siège,
La période d’intérim à la présidence de la république ;
La période pendant laquelle l’Assemblée nationale et le sénat se trouvent empêché de se réunir librement.
Nous nous limiterons à analyser que les trois premiers. C’est-à-dire l’État d’exception, état de siège, état d’urgence.
Il s’agit de mesures nationales qui peuvent être votées par le pouvoir législatif ou proclamées par le pouvoir exécutif pour faire face de façon exceptionnelle à des troubles graves de l’ordre public ou en cas de danger menaçant l’existence de la nation. Dans ces situations de troubles et tensions internes, les droits de l’homme peuvent être suspendus, à l’exception d’une liste de droits auxquels aucune dérogation n’est possible: les droits indérogeables.
État de guerre
Définissons d’abord la guerre, elle se définit comme un état de conflit armé entre plusieurs groupes politiques constitués, comme des États. Par opposition aux guerres entre États, une guerre peut aussi désigner un conflit armé entre deux factions de populations opposées à l’intérieur d’un même État : on parle alors de guerre de religion, de guerre civile, de guerre ethnique, de guerre révolutionnaire ou encore de guerre de sécession.
L’état de guerre  quand lui, découle d’une déclaration préalable. Dans le cas où des menaces graves et immédiates pèseraient sur les intérêts vitaux. Il ne peut être proclamé par les autorités qu’en cas de troubles graves dans la vie organisée de la collectivité qui mettent en danger les intérêts vitaux de la population, ou en cas de menace effective ou imminente d’un tel trouble. Il doit avoir pour seul but de préserver les droits et la sécurité de la population ainsi que le fonctionnement des institutions dans le cadre de la loi.
État d’urgence
Situation juridique semblable à l’état de siège mais qui entraîne des restrictions moins sévères aux libertés publiques que ce dernier. Il est généralement déclaré à cause d’un danger imminent ou présent résultant de désastre naturel, de sérieuses atteintes au droit, à l’ordre public.
État de siège
Il peut être proclamé dans une situation de gravité particulière, à l’intérieur d’un État, causée par l’état de guerre ou par d’autres circonstances exceptionnelles (généralement liées aux dangers existant dans une localité assiégée ou encerclée). Il permet l’adoption de mesures exceptionnelles pour assurer ou rétablir l’ordre public. Ces mesures peuvent aller jusqu’à la délégation des pouvoirs civils à l’autorité militaire.
En République Démocratique du Congo, il y a des circonstances susceptibles de justifier la proclamation de l’état de siège. C’est ce qui justifie la différence entre l’état de siège et l’état d’urgence. Selon l’article 85 de la Constitution : « Lorsque des circonstances graves menacent, d’une manière immédiate, l’indépendance ou l’intégrité du territoire national ou qu’elles provoquent l’interruption du fonctionnement régulier des institutions, le président de la République proclame l’état d’urgence ou l’état de siège ». Deux positions peuvent être défendues sur la base de cet article.
On peut dans un premier temps considérer qu’il y a identité parfaite entre l’état de siège et l’état d’urgence, en ce qui concerne les circonstances justifiant leur proclamation. Une autre question va alors se poser, celle de savoir si les conditions posées à l’article 85 sont alternatives ou cumulatives. En fonction du sens qu’on attribue à la conjonction « ou », on peut soutenir deux positions. Si « ou » signifie « soit », l’état de siège ou l’état d’urgence peut être proclamé lorsque l’on est, alternativement, dans l’un des cas de figure suivant : soit lorsque les circonstances graves menacent, de manière immédiate, l’indépendance ou l’intégrité du territoire national ; soit lorsqu’elles provoquent l’interruption du fonctionnement régulier des institutions. Cette interprétation, prévisible et souple, accorde une grande marge de manœuvre au Président de la République. Si, en revanche, « ou » signifie « et », on peut soutenir que la proclamation de l’état de siège ou de l’état d’urgence exige, cumulativement, que les circonstances graves « menacent, d’une manière immédiate, l’indépendance ou l’intégrité du territoire national », et provoquent l’interruption régulier des institutions. Cette position, non évidente de prime abord, soumet la proclamation de l’état de siège ou de l’état d’urgence à des conditions beaucoup plus contraignantes, et restreint la marge de manœuvre du Président de la République. C’est cette seconde position que la Cour constitutionnelle semble avoir consacré.
Dans un deuxième temps, on peut considérer que l’état de siège est différent de l’état d’urgence, en ce qui concerne les conditions de leur proclamation. L’état de siège serait proclamé lorsque les circonstances graves provoqueraient l’interruption du fonctionnement régulier des institutions; alors que l’état d’urgence s’envisagerait lorsque ces circonstances menaceraient tout simplement ?, de manière immédiate, l’indépendance ou l’intégrité du territoire national. Selon la procédure à entreprendre, le Président de la République n’est pas soumis à l’autorisation préalable du Congrès pour proclamer l’état de siège.
La Cour constitutionnelle, dans son arrêt R.Const. 1200 du 13 avril 2020, l’a corroboré. Elle a, en outre, consacré la norme de l’appréciation souveraine du Président de la République dans le choix de la procédure à suivre pour proclamer l’état de siège. Désormais, le Président de la République peut soit proclamer l’état de siège après concertation avec le Premier ministre et les Présidents de deux chambres du Parlement ; soit saisir le congrès pour autorisation. Ces deux options sont alternatives et non cumulatives.
Il est donc question ici de nous poser les questions de savoir, quelles sont les mesures qui peuvent être prises dans le cadre de l’état de siège? Et qui est habilité à les prendre? La Constitution dans son article 145, parle des « mesures nécessaires pour faire face à la situation » que le Président de la République doit prendre. En même temps, la même Constitution prévoit que les modalités de l’état de siège sont prévues par une loi. On peut estimer qu’une loi doit préalablement être votée pour fixer de manière générale les principales mesures susceptibles d’être prises en cas d’état de siège. Elle peut ainsi prévoir la substitution des autorités civiles par les autorités militaires, en ce qui concerne uniquement les missions de maintien et de rétablissement de l’ordre public, les autorités civiles continuant à s’occuper de leurs autres tâches administratives. Autrement dit, l’état de siège ne doit pas être un prétexte pour dépouiller les autorités civiles de toutes leurs prérogatives. La loi sur l’état de siège peut aussi prévoir l’élargissement des compétences matérielle et personnelle des juridictions militaires; le renforcement des pouvoirs de police des autorités militaires en matière de perquisition, d’interdiction des publications et des réunions.
Une fois la loi votée, le Président de la République peut prendre des mesures qu’il juge nécessaires pour faire face à la situation, en se basant sur le cadre général tracé par la loi. Cette optique permettra au pays d’avoir un cadre juridique général et pérenne sur l’état de siège, et éviterait au pays des débats et polémiques comme ceux survenus lors de la proclamation de « l’état d’urgence sanitaire », alors que les périodes de crise nécessitent plus que jamais cohésion et unité nationales.
Notons par ailleurs, qu’il est interdit toute révision constitutionnelle pendant l’état de siège. Or, actuellement la classe politique est divisée par le fait que les uns, tentent d’initier la révision constitutionnelle nonobstant l’état de siège décrétée au niveau de la partie est de la RDC, les autres s’y opposent  en disant, ces initiatives ne pourraient pas être concrétisées si l’état de siège est toujours en vigueur. La question qui se pose est alors celle de savoir si ces interdictions de révision constitutionnelle valent uniquement en cas d’état de siège total (proclamé sur toute l’étendue du territoire national), ou même en cas d’état de siège partiel (proclamé sur une partie du territoire national) ?
Les textes juridiques congolais sont restés muets quant à ce. Nous estimons pour notre part, d’un côté qu’avant toute initiative tendant à entreprendre la démarche relative à réviser la constitution pendant la période d’état de siège partiel soit-il, il sera important de saisir le juge constitutionnel  pour plus d’éclairages. De l’autre côté, nous pensons que la révision constitutionnelle étant un processus législatif délicat nécessitant souvent une stabilité politique et juridique. Pendant les périodes d’état de siège, d’urgence ou d’exception, plusieurs raisons peuvent justifier l’interdiction ou la restriction de la révision constitutionnelle :
Instabilité politique : parce que, nous sommes sans nul doute ignorés que ces états sont souvent déclarés en réponse à des crises, des conflits ou des menaces à la sécurité nationale. La situation d’urgence peut rendre le paysage politique instable, rendant difficile un débat serein et éclairé sur des questions constitutionnelles.
Protection des droits fondamentaux : Les états d’urgence et d’exception peuvent conduire à des restrictions des droits et libertés individuelles. Il serait paradoxal de procéder à des modifications constitutionnelles affectant ces droits durant une période où ils sont déjà limités.
Concentration du pouvoir : Pendant ces états, les autorités peuvent avoir des pouvoirs élargis qui peuvent conduire à une concentration des pouvoirs et à une manipulation du processus législatif, rendant la révision constitutionnelle potentiellement non démocratique.
Absence de représentation adéquate : Les circonstances d’urgence peuvent réduire la capacité des représentants élus à siéger et à débattre, ce qui limite la représentativité du processus de révision. ( cas de la population de MASSIMANIMBA, YAKOMA etc.).
Manque de consensus: Une révision constitutionnelle nécessite souvent un large consensus politique. En période de crise, atteindre cet accord peut être extrêmement difficile, voire impossible.
Risque d’assister au renforcement de pouvoir personnel des dirigeants.

CONCLUSION
La présente étude a été consacrée à la réflexion  sur la possibilité de procéder à la révision constitutionnelle pendant l’état de siège, d’urgence… Cette réflexion n’épuise certainement pas la question mais ouvre un champ de recherche dans l’analyse de la révision constitutionnelle en République Démocratique du Congo pendant l’état de siège. Nous avons démontré que la Constitution en vigueur peut être révisée, s’il existe de justes motifs d’intérêt public, dans le respect de la procédure qu’elle prévoit et des limites qu’elle fixe, relatives à l’objet et à la période définies.
Le dilemme auquel est désormais confronté les gens du pouvoir mieux le gouvernement est de mettre un terme à l’état de siège s’ils veulent entreprendre une démarche allant dans le sens de réviser la constitution pendant cette période d’état de siège. Sinon, ils risqueront d’entreprendre une démarche qui ne serait pas compromise par l’opinion scientifique de façon particulière et l’opinion publique en générale, ou le maintenir et tomber sous le coup de critiques qui font valoir que, du fait de son maintien, la démocratie est sortie affaiblie parce qu’on a abaissé le niveau de garantie des droits, on a habitué les citoyens à des restrictions des libertés individuelles.

BIBLIOGRAPHIE
TEXTE JURIDIQUE

Constitution du 18 février 2006

DOCTRINE

ARDANT (P), Institutions politiques et droit constitutionnel, 11ème éd, Amrant colin, Paris, 1984,
BOSHAB (E), Entre la révision de la constitution et l’inanition de la nation, ed larcier Bruxelles, ,2013,p. 296 .
CHANTEBOUT, Droit constitutionnel, 21ème éd Armand Colin, Paris, 2004
DELPEREE (F), Procedure de révision de la constitution, Bruxelles,Bruyant, 2003,
PACTET (P)., Institutions politiques et droit constitutionnel, 21ème éd, Paris, Armand-colin, 2002.

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